Succesfactoren gemeenschappelijk visserijbeheer

Hoe kunnen de beroepsvisserij en de sportvisserij het gemeenschappelijke beheer van de visserij het beste aanpakken? Er zijn vele verhitte discussies gevoerd over deze kwestie. Een bruikbaar uitgangspunt vormt het onderzoek van de Amerikaanse wetenschapper Elinor Ostrom naar het gemeenschappelijk beheer van hulpbronnen. Haar onderzoek leidde tot tien basisprincipes die van gemeenschappelijk beheer een succes kunnen maken.

De Combinatie van Beroepsvissers heeft de succesfactoren vertaald naar de praktijk van visserijbeheer en de Visstandbeheer Commissies (VBC's).

De basisprincipes zijn ontleend aan: Ostrom, Elinor, Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. 1990.

Een lijst van 10 succesfactoren

1. Het is duidelijk welk gebied beheerd wordt. De fysieke grenzen van de VBC moeten duidelijk zijn.

In de afgelopen tien jaar zijn de grenzen van de VBC’s steeds duidelijker geworden. In de meeste gevallen lopen de VBC-grenzen parallel aan de grenzen van de waterschapsgebieden. Soms worden ook kleinere beheereenheden gevormd.

2. Het is duidelijk wie verantwoordelijk zijn voor het beheer.

De visserijwet legt de verantwoordelijkheid bij de visrechthebbenden: eigenaren van wateren die zelf vissen, huurders van wateren en houders van heerlijke visrechten.
De overheid echter dringt aan op de vorming van VBC’s. Degenen die daarin zitting hebben, zijn echter (nog) niet gemandateerd om de beheerverantwoordelijkheid te nemen. In convenanten die ooit opgesteld zijn onder leiding van de Organisatie ter Verbetering van de Binnenvisserij (OVB) blijft de eindverantwoordelijkheid bij de individuele visrechthebbenden. De beheerverantwoordelijkheid wordt niet gelegd bij degenen die zitting hebben in de VBC.

De situatie is dat enerzijds de deelnemers in de VBC wel worden gezien als verantwoordelijken voor het beheer, maar dat anderzijds zij formeel niet die verantwoordelijkheid hebben. Geen ideale situatie.

Voor wat betreft de aal ligt de eindverantwoordelijkheid momenteel bij het ministerie van LNV.
Voor wat betreft de schubvis: bij sportvissers, maar ook bij veel beroepsvissers, is de heersende opvatting dat de huurder van het schubvis-visrecht de eigenaar is van de vis (snoekbaars) in het water. Er wordt echter een andere houding verwacht van zowel vertegenwoordigers in de VBC’s als bestuurders van hengelsportverenigingen en individuele gebruikers van de vis.
Het samenwerken in VBC’s vraagt van een ieder de houding van bezit waaraan je je vast moet klampen, om te zetten in een beheerverantwoordelijkheid die je moet delen.

3. Het is duidelijk wie er vis mogen onttrekken en deze groep is ook duidelijk begrensd.

Binnen een VBC gaat het vaak om een duidelijk begrensde groep van enkele tot zestig (VBC-IJsselmeer) beroepsvissers. Daarnaast is in de meeste VBC-gebieden de hoeveelheid sportvissers niet begrensd. Alleen in de VBC-V/Z moeten sportvissers die snoekbaars willen onttrekken, geregistreerd zijn bij de VBC.
Met het instellen van een dergelijke onttrekkingsvergunning wordt op een duidelijke en transparante wijze voldaan aan één van de basisprincipes voor gezamenlijk beheer. In een aantal andere VBC’s wordt nog niet zo zwaar getild aan dit succescriterium.

4. De in het visplan vastgelegde afspraken over het gebruik van de economisch en recreatief interessante vissoorten sluiten aan bij de behoeften, kennis en cultuur van de (sport)vissers. Het visplan wordt gedragen door de gebruikers.

Hier ligt voor de VBC’s een grote uitdaging: rekening houden met en aansluiten bij de verschillen in behoeften, kennis en cultuur van de sportvissers en beroepsvissers.
Beroepsvissers hebben vaak veel kennis over de visstand en de productiemogelijkheden van de vis en de viswateren. Kennis die niet altijd op papier staat en gedeeld wordt. Beroepsvissers en sportvissers hebben daarnaast ook zo hun eigen theorieën. In de VBC moet ruimte zijn om de theorieën te delen en te verifiëren, en visserslatijn te scheiden van feiten en geaccepteerde theorieën. Alleen die laatste zijn te gebruiken voor het visplan.

Zowel de beroepsvissers als de sportvissers zijn gewend aan vrijheid en ongebondenheid. Het visplan zal, ook omdat er nogal wat wantrouwen is tussen de partijen, veelal niet kunnen aansluiten bij die cultuur. Het gevolg is dat het plan op weerstand kan stuiten.

5. Degenen voor wie de in het visplan opgestelde regels gelden, moeten de gelegenheid hebben om mee te praten en te beslissen over aanpassing van deze regels.

Dit is voor de beroepsvissers in de VBC’ geen onoverkomelijk probleem, gezien het kleine aantal beroepsvissers. Decentralisatie en kleinere beheereenheden maken dat ook makkelijker voor de beroepsvisser. Het laten meepraten van 5000 sportvissers per VBC is echter niet mogelijk.
Dit basisprincipe van Ostrom zal voor de VBC’s op een creatieve manier vormgegeven moeten worden, opdat de communicatie goed verloopt.

6. Wanneer de VBC regels maakt die niet in de landelijke wetgeving vastgelegd zijn, dan moet de overheid deze regels toch respecteren (en ook een rol spelen bij de handhaving).

In het geval van de VBC’s heeft de overheid het vertrouwen dat gezamenlijke afspraken van sportvissers en beroepsvissers inderdaad in het belang van de visserij zijn, en niet strijdig zijn met algemene belangen. Overheidsinzet op handhaving is beperkt, hoewel stroperij erkend wordt als een probleem.
Lokaal ontwikkelde regels en afspraken moeten niet door de landelijke organisaties als niet-handhaafbaar of ongewenst aan de kant geschoven worden. Moderne technieken maken juist controle en handhaving op maat mogelijk.

7. Er bestaat een systeem voor het monitoren van de visstand en het gedrag van de gebruikers van de vis. De vissers nemen zelf deel aan deze monitoring, of krijgen op een andere manier betrouwbare informatie over de visstand en het gedrag van de andere gebruikers van het systeem.

Het wantrouwen tussen vissers kan afnemen als er meer wordt gewerkt op basis van harde cijfers over de vangsten en de onttrekking, in plaats van op anekdotische informatie. Sportvissers en beroepsvissers spelen een belangrijke rol bij het aanleveren van de harde cijfers.
Ook moet er vertrouwen groeien in een controleapparaat van de (sport)vissers zelf. Bij de sportvissers controleren momenteel Bijzondere Opsporings Ambtenaren (BOA’s) van de sportvisserij. De beroepsvissers worden veelal alleen gecontroleerd door de Algemene Inspectiedienst (AID) en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). In beide gevallen is er geen rapportage aan de VBC’s, waardoor men het daar nog met anekdotische informatie over stroperij moet doen.
In Friesland rapporteren BOA’s aan een commissie binnen de VBC over de controles bij het beroep, maar nog niet over de controles bij de sport. Op het Volkerak is afgesproken dat de BOA’s aan de VBC zullen afrapporteren over de bevindingen bij de sportvisserijcontroles, maar nog niet over de controles bij het beroep.

8. Het sanctioneringsysteem dat toegepast wordt, is gradueel.

Er bestaat een groot scala aan strafmaten voor de beroepsvisserij, variërend van waarschuwingen, strafrechtelijke opgelegde (zware) boetes tot het privaatrechtelijk tijdelijk intrekken van de huurovereenkomst. Deze sancties, opgelegd door de landelijke overheid, zijn niet erg gradueel.
Binnen de VBC-Friesland zijn voor de beroepsvissers wel sancties afgesproken die oplopen van een waarschuwing tot volledige uitsluiting van de bijvangsten regeling.
Voor stroperij met de hengel is nog geen gradueel systeem van straffen ontwikkeld. Het is een overtreding van de visserijwet waarop nu een standaardboete van 90 euro staat. Dit gaat geheel buiten de VBC om.

9. De (sport)vissers hebben toegang tot een systeem van conflictbeheersing dat laagdrempelig is (en dat niet veel kost en begrijpelijk is).

Beheersing en oplossing van conflicten kan lopen via VBC’s, die veel gebruikmaken van vrijwilligers en die ondersteund worden door betaalde krachten van de landelijke organisaties (dit laatste is echter een eindige situatie).
Een systeem dat jaarlijks 1000 euro aan secretariaatskosten kost, is op te brengen door de deelnemers. Het is een goedkope manier van conflictoplossing en -beheersing.

10. Voor vissoorten zoals de aal is het beheer op VBC-niveau onderdeel van een beheer op landelijk of Europees niveau. Dan worden toewijzing van quota, monitoring, handhaving, conflictoplossing en het maken van beheerafspraken op verschillende niveaus georganiseerd. Er moet wel een goede samenhang bestaan tussen de beheermaatregelen op de verschillende niveaus. Een samenhang die ook te overzien is.

Voor het aalbeheer is dat al enigszins het geval met de devolutie van verantwoordelijkheden van de EU naar de lidstaten. Binnen Nederland wordt momenteel gewerkt aan een beheer per VBC-gebied.
Een vorm van gelaagd beheer is ook denkbaar bij het beheer van riviertrekvissen (in overleg met Duitsland en België).